Documento congiunto di osservazioni allo schema di intesa regionale in materia di lavori pubblici
Alcune considerazioni generali
Il documento integrale sottoposto al Tavolo d'intesa richiede l'approfondimento di alcune tematiche che rivestono prioritario interesse per l'attività del sistema regionale delle costruzioni.
Riteniamo in primo luogo condivisibile che la Regione Marche stimoli le gare svolte con il metodo di aggiudicazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa, perché selezionano le offerte in base alla qualità, oltre che al prezzo; ciò è già avvenuto con la L.R. n. 4/2011, che esprime una preferenza per tale metodo, dando inoltre rilievo, tra gli elementi di valutazione dell'offerta, all'elemento della sicurezza nei cantieri.
Naturalmente tale criterio di aggiudicazione, per propria natura è adatto a lavori di importo più rilevante, o nei quali sia utile ed ammissibile un apporto tecnologico e progettuale da parte delle imprese.
Riteniamo inoltre importante prendere atto che tanti piccoli Comuni hanno strutture del tutto inadeguate a gestire le attività di Stazione appaltante che sono sempre più complesse. Appare, pertanto, urgente dare applicazione al recentissimo DPCM che disciplina di costituire le SUA (stazioni uniche appaltanti), ossia le centrali di committenza, realizzate su base regionale.
Ciò consentirà la creazione di centri di competenza professionali, che sono fondamentali a supportare gli Enti locali in tutte le loro esigenze di ricorso al mercato, negli appalti, nelle concessioni, nella finanza di progetto, ecc.
Per quanto attiene al testo integrale del documento che si sottopone all'intesa, questo in buona sostanza si presenta come recepimento della "Comunicazione interpretativa 2006/C179/02" della Commissione della Comunità Europea e, in vista di una maggiore efficienza del mercato europeo, indica le "buone pratiche" per facilitare l'accesso delle PMI ai piccoli appalti.
Le premesse del documento rappresentano una mera ricognizione della normativa vigente che non apporta contributi particolari e di merito rispetto alle problematiche oggetto dell'intesa; se ne propone quindi, per maggiore chiarezza e semplificazione del documento, lo stralcio.
Venendo al merito delle questioni oggetto dell'intesa appare necessario che siano individuate nuove prospettive per il rilancio del settore dei lavori pubblici in ambito regionale, a partire dall'adozione di scelte normative e regolamentari che contrastino gli effetti più penalizzanti per le imprese del territorio che derivano dalla grave crisi strutturale in atto.
Ciò potrà determinarsi solo definendo in primo luogo una nuova politica economica dei lavori pubblici della Regione Marche che garantisca adeguate risorse finanziarie – anche comunitarie e nazionali – che permettano di realizzare i programmi di intervento infrastrutturale nonché i piani annuali e triennali di opere e lavori pubblici delle Amministrazioni locali necessari alla crescita del nostro territorio.
Al fine di fornire un contributo più articolato nel merito rispetto ai contenuti e alle scelte dello schema d'intesa, oltre al presente documento congiunto, contenente le considerazioni di politica economica ed industriale regionale e di carattere normativo, ciascuna organizzazione ha ritenuto di formulare le proprie osservazioni e proposte puntuali sui testi di legge finalizzate a rendere più funzionale il sistema dei pubblici appalti nelle Marche.
Esigenze prioritarie e aspettative del sistema regionale delle costruzioni
Ci si chiede, in primo luogo, se abbia senso promuovere la concorrenza in gare che vedono già centinaia di imprese partecipare con offerte di ribasso superiori anche al 50%.
Ci si chiede inoltre se le PMI, ed in particolare quelle locali, traggano vantaggi da tale situazione e se vorrebbero un sistema ancora più aperto e concorrenziale.
Ci si chiede ancora se tale situazione favorisca o meno l’applicazione delle norme sulla sicurezza nei cantieri e sulla regolarità contrattuale e contributiva riguardante il trattamento economico dei lavoratori.
Ci si chiede infine se tale situazione non favorisca invece la penetrazione dei capitali di provenienza illecita nella nostra economia: chi ricicla infatti può lavorare strutturalmente in perdita, ed anzi può comprare a prezzo di saldo le imprese che le persone oneste non riescono più a mandare avanti.
Poiché la risposta alle domande che precedono è evidente e dipende in gran parte dalla peculiarità della situazione italiana, oltre che dalla eccezionalità della crisi dell'industria edilizia, riteniamo di poter affermare che la massimizzazione della pubblicità e della partecipazione alle gare sta oggi arrecando all’economia regionale più danni che vantaggi.
Riteniamo invece che esista una soglia di importo, pari ad un milione di €, sotto la quale vi sia una indifferenza delle norme comunitarie (in quanto di molto inferiore alla soglia C.E. oggi fissata in 4,8 Meuro circa).
In un sistema federalista ogni regione, come realtà economica in sé considerata, ha il dovere di salvaguardare il proprio sistema di imprese che ne costituisce parte integrante; se questo poi è fatto di PMI, che si muovono in ambito prevalentemente locale, è proprio il mercato locale che occorre salvaguardare per tutelare le imprese e quindi il lavoro del territorio.
Basti considerare che quasi nessuna delle imprese marchigiane lavora più a sud della nostra regione, mentre siamo terreno di conquista delle imprese che vengono dal sud, spesso con falsa sede al nord.
Sappiamo inoltre che le altre regioni stanno già riservando, nei fatti, appalti e forniture al loro sistema locale di imprese, quando nella nostra regione, forse unica in Italia, vi era l’obbligo di pubblicizzare anche le gare sotto i 500.000 € (vedi art. 8, comma 1, lett. a) della L.R. n. 22/2009, abrogato con la recente L.R. n. 19/2010).
Ci stupisce invece che l’intesa non preveda, come avvenuto in altre regioni, sistemi di controllo delle offerte anomale (adottati od in fase di adozione anche con Protocolli di legalità riguardanti le province di Pesaro e Macerata) in cui si prevede che venga stabilita una soglia minima di accettabilità dell’offerta (fissata al 25%), soglia superata la quale scattano una serie di ulteriori controlli, centrati sul rispetto delle norme di sicurezza nei cantieri e sulla regolarità contributiva delle imprese.
Riteniamo quindi di respingere l’equivalenza che il documento in parola pone tra pubblicità e concorrenza da un lato e tutela delle PMI dall'altro; l’andamento del nostro mercato nazionale e regionale dei lavori pubblici dimostra esattamente il contrario.
Di certo l'attuale grave situazione di crisi, profonda e prolungata, dell'intero comparto economico primario dei lavori pubblici e degli appalti in ambito regionale impone una pausa di riflessione sulle norme e sui principi che siano in grado di sostenere realmente il nostro sistema delle costruzioni e le PMI locali.
Venendo ad alcune considerazioni di ordine normativo, occorre innanzitutto richiamare l'attenzione su quanto stabilito dal c.d. Decreto Sviluppo n. 70/2011 che introduce importanti previsioni che corrispondono a specifiche richieste delle nostre Organizzazioni a livello nazionale, avanzate al preciso scopo di rispondere alle "storture" determinatesi sul mercato come effetto della crisi.
Poniamo in particolare l’attenzione su due novità:
a) viene elevata la soglia (quindi l’ambito di applicazione) della cd “Procedura negoziata senza previo bando di gara”. Diviene quindi ammissibile, come metodo ordinario, la gara con invito diretto delle imprese da parte delle Stazioni appaltanti; almeno 5 per lavori sino a 500.000 €, almeno 10 per lavori da 500.000 a 1 Meuro;
b) si eleva la soglia, e quindi l’ambito di applicazione della esclusione automatica delle offerte anomale, dall’attuale 1 Meuro sino alla soglia comunitaria di 4,8 Meuro.
L’importanza delle nuove norme è evidente, esse riguardano infatti la quasi totalità degli appalti che si svolgono nella nostra regione.
Le due previsioni hanno lo scopo di porre argine alla evidente anomalia di un mercato che vede centinaia di imprese partecipare alle gare soggette alla “pubblicità nazionale”, con ribassi che superano abitualmente anche il 50%.
Accogliamo favorevolmente la maggiore estensione dell’esclusione automatica delle offerte anomale, stabilita dal DL Sviluppo, e al contrario fortemente depotenziata nelle gare sino ad 1 Milione di € dalla bozza di intesa regionale.
Il precedente sistema, che prevedeva la possibilità di escludere le offerte anormalmente basse solo in contraddittorio con l’impresa offerente, non è stato utilizzato dalle Stazioni appaltanti, forse perché troppo laborioso, o perché esponeva a delle responsabilità, oppure semplicemente perché è apparso "conveniente" appaltare anche a prezzi "stracciati".
L’esclusione automatica tempera i ribassi eccessivi e consente quindi alle imprese aggiudicatarie di lavorare con maggiore regolarità, limitando il contenzioso. Al tempo stesso riteniamo che la novità sarà bene accolta anche dalle Stazioni appaltanti, perché i suoi automatismi standardizzano il procedimento finalizzato all'aggiudicazione dei lavori.
Altre considerazioni vanno invece fatte in tema di procedura negoziata.
Riteniamo infatti che l’Amministrazione disponga, nella procedura negoziata, di un ampio margine di discrezionalità sia nella scelta delle imprese da invitare, sia nella definizione del “criterio di scelta”; discrezionalità che, in tutte le altre regioni, viene utilizzata in modo protezionistico a favore del tessuto locale delle imprese.
Per tale motivo siamo fortemente contrari all’ampliamento della pubblicità delle gare – e quindi alla apertura delle stesse oltre i limiti in cui è consentito dalla attuale legislazione nazionale – certamente oggi, considerata la grave situazione di crisi in atto.
Riteniamo quindi che l’Amministrazione debba avere ampia discrezionalità nello scegliere le imprese da invitare alle procedure negoziate: per tale motivo si chiede lo stralcio dell’intera lett. G della bozza d’intesa proposta.
Discrezionale è anche la strutturazione della gara: per tale motivo respingiamo il contenuto della seconda parte della lett. H, in cui si esclude che, nella procedura negoziata, sia applicabile il meccanismo dell’esclusione automatica delle offerte anomale, e si afferma che "la fase di negoziazione è parte integrante del processo di formazione della volontà" della Stazione appaltante.
Le norme in realtà non prevedono una soglia minima di applicabilità per tale meccanismo e la discrezionalità che si assume intrinseca alla "negoziazione" con l’offerente, può essere invece discrezionalmente e legittimamente anticipata al momento della scelta del criterio di aggiudicazione, che ben può essere il "massimo ribasso con esclusione automatica delle offerte anomale".
E’ nella logica del sistema che le procedure ammissibili nelle gare di importo superiore siano applicabili alle gare di importo inferiore, in quanto per definizione più "garantiste". Nel caso specifico ciò è coerente con la logica di semplificazione e snellimento delle procedure che è alla base degli interventi normativi in tema di procedura negoziata di cui si tratta.
Le Stazioni appaltanti dovranno solo avere la cautela di invitare alla gare ben oltre il numero minimo previsto dalla legge, in quanto "dovranno pervenire", com'è noto, almeno 10 offerte affinché possa operare il meccanismo della "esclusione automatica" delle offerte anomale; a tale scopo il nostro suggerimento è di invitare sempre, nelle gare da 100 a 1 milione di €, più di 20 imprese.
Ritenere, come fa il documento di intesa, indefettibile un momento di "negoziazione", significa ampliare un ambito di discrezionalità delle strutture tecniche proprio quando tale discrezionalità è "senza controllo" e si risolve, nella prassi, in un "imbarbarimento" del massimo ribasso.
Ci risulta infatti che le imprese vengono spesso prima invitate a formulare la loro offerta di massimo ribasso e successivamente chiamate per migliorarlo, in una spirale senza fondo.
Riteniamo proprio per tale motivo che vada in ogni modo scoraggiata la possibilità di richiedere, dopo che siano pervenute le offerte, ulteriori miglioramenti del ribasso.
A margine segnaliamo che l’applicazione della lett. F dell’intesa appare particolarmente macchinosa e complessa, perciò in contrasto con i principi di semplificazione, soprattutto dove dispone dei criteri per selezionare le imprese da invitare alla procedura sulla base di vari parametri.
Nella storia della legislazione delle opere pubbliche – giova ricordarlo – vi sono stati vari tentativi infruttuosi di individuare meccanismi certi (cd “forcella”) per limitare il numero degli inviti da effettuare: questo dovrebbe essere di insegnamento.
In definitiva rileviamo che, come accade ordinariamente per il contenuto di molti testi normativi o regolamentari della Regione, “l’intesa” sembra riflettere l’esigenza – tutta amministrativa – di adottare meccanismi di selezione delle imprese da invitare, che escludono l’esercizio della discrezionalità di cui l’Amministrazione invece dispone.
La “massima pubblicità” delle gare appare infatti rivolta a soddisfare tale esigenza, mentre il sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa, di cui da tempo chiediamo l’applicazione, stenta a diffondersi proprio per tale motivo.
E’ degno di nota come oggi siano le imprese a chiedere alla Amministrazione di fare maggiore uso di discrezionalità, auspicando che questa venga utilizzata nel modo migliore, mentre l’Amministrazione ne rifugge.
Per affrontare meglio anche tale questione avanziamo la proposta, da ultimo, di istituire un tavolo tecnico rivolto a individuare le azioni e le scelte normative o di indirizzo, che nel rispetto del quadro delle competenze in tema di contratti pubblici, diano concreta risposta alla collettività, all’economia regionale ed al sistema locale delle costruzioni, con l'obiettivo di concorrere a superare la grave crisi in atto riguardante l'intero comparto delle costruzioni.
Ancona, 4 luglio 2011
ANCE Marche FILLEA-CGIL regionale
CNA Unione Costruzioni
Marche FILCA-CISL regionale
ANAEPA Confartigianato
Marche FENEAL-UIL regionale
